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新中国70年来食品安全风险与治理体系的演化变革

 【发布日期:2019-11-07】  点击量: 【字号: 】 【关闭此页【来源:中国食品安全网 】

 

新中国成立70年来,尤其是改革开放以来,随着从计划经济向中国特色社会主义市场经济的深刻转型,我国食品产业规模、行业结构与市场环境发生了巨大而深刻的历史性变化,食品安全风险的基本内涵、主要类型、表现方式不断演化。与之相适应,食品安全风险治理体系经历了从食品卫生管理体制向食品安全监管体制、再向现代化治理体系的深刻转变。这一演化变革的内在逻辑在于,经济与社会的持续变革深刻影响着食品(农产品)相关行业的发展,直接导致了食品安全风险的动态演化,不断赋予食品安全以新的内涵,推动着食品安全政策目标的优化调整,促进了政策工具的创新与发展。纵观新中国70年来食品安全治理体系的演变,可将其划分为如下四个阶段:计划经济时期的指令型食品卫生执法体制(1949-1977年)、经济转轨时期的过渡型监管体制(1978-1992年)、市场经济体制改革时期的混合型监管体制(1993-2012年)和迈入新时代的食品安全现代化治理体系(2013年以来)。

计划经济时期的指令型食品卫生执法体制(1949-1977年)

新中国成立之初,百废待兴。食品产业整体较为薄弱,全国老百姓温饱问题还没有解决,全社会都更加关注食品的数量安全。当时面临的食品风险主要是食物中毒和肠道性流行病等威胁。由于认识的局限性,对食品安全内涵理解十分肤浅,把食品安全等同于食品卫生。在这一时期,生产者因追求商业利益而偷工减料、违规造假掺假等现象甚少,食品安全风险主要来源于诸如缺乏知识、技术落后等非市场竞争因素而导致的食源性疾病尤其是食物中毒等,这些非市场竞争因素往往是客观而非主观原因造成的,在本质上是一种前市场风险。

基于食品产业的现实状况与风险的基本特征,加之受到前苏联卫生防疫体制的影响,我国开始着手建立由卫生部门实行监督的食品卫生执法体制。由卫生部会同当时的轻工部、粮食部、农业部、化学工业部、水利部、商业部、对外贸易部、供销合作社等相关行业主管部门共同管理食品卫生。从1949-1977年的整个计划经济时期,我国基本采用了这种“行业部门管控为主、卫生部门监督为辅”的指令型食品卫生管理体制,带有浓厚的计划与行政指令色彩,政府主管部门往往采取思想教育、质量竞赛、群众运动、行政处分等内部管控方式对企业的食品生产经营行为进行约束。

经济转轨时期的过渡型监管体制(1978-1992年)

随着改革开放的不断深入,之后与食品相关的产业部门得到了飞速发展,大量的食品生产经营者尤其是“多、小、散” 私营企业与个体经营户持续涌现。随着经济的迅猛发展与社会剧烈变化,不但新出现的食品私营企业与个体经营户开始以追求商业利润作为最重要的目标,而且游离于食品行业主管部门的行政管理之外。与此同时,随着改革的逐步深入,大批原有的国营、集体企业的管理方式、运行机制发生了一系列的重大改变,在自主经营、自负盈亏的运行模式下产生了强烈的经济利益诉求。为了追求经济利益,食品生产经营企业开始大量地进行食品造假掺假,偷工减料、以次充好。在这一历史阶段,除了“前市场”风险因素,食品领域开始出现了因市场竞争和利益驱动引发的人为质量安全风险。

在此背景下,计划经济时代下的指令型食品卫生执法体制相形见绌。在1978-1992年的经济转轨时期,我国逐步完善并继续沿用由卫生部门主导的混合监管体制。在这一体制下,卫生部门在食品卫生监管中虽然仍处于主导地位,但原来由卫生部门承担的部分检验职责被划分给工商、农牧渔业、进出口检验机构等部门。鉴于计划经济体制依然存续,行政指令、教育等传统监管手段仍然非常普遍,但法规标准、市场奖惩、司法裁判等手段也开始普遍使用。

市场经济体制改革时期的混合型监管体制(1993-2012年)

随着食品产业的全面迅猛发展,食品产业的外延已经延伸到农业、农产品加工业、食品工业、食品经营业以及餐饮行业等整个产业链条环节,食品生产经营主体在所有制结构方面也发生了巨大的变化。食品安全监管由仅限于事后消费环节的食品卫生管理逐步转向贯穿于事前、事中、事后,从“农田到餐桌”的全过程食品安全风险监管,食品安全监管对象的覆盖范围和复杂程度大大增加。从风险类型上看,这一时期我国食品安全的主要风险已经从前市场风险转变为市场风险,即大部分的食品安全风险都是市场经济下利益驱动机制所引发的人为性因素造成的风险。

食品安全风险的演化,丰富了食品安全的概念与内涵,也直接推动了监管体制改革的不断深化。随着监管对象、食品种类和内容的增加,新的监管机构不断加入食品安全监管体系。从1993-2012年的市场经济体制改革时期,我国食品安全监管机构经历了1993年、1998年和2003年三次重大改革,并可以1998年的改革为区分,再划分为两个阶段:第一个阶段是以卫生行政部门为主的多部门监管阶段(1993-1997年),第二个阶段是多部门分段监管模式的逐步确立阶段(1998-2012年)。在这一时期,行政指令等传统行政干预手段基本退出历史舞台,而技术标准、信息披露等新型监管工具不断涌现。

新时代的食品安全风险现代化治理体系(2013年以来)

我国已经迈入中国特色社会主义新时代,社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经过长期的高速发展,食品产业持续壮大,已经成为我国最大的产业部门,在国民经济中的产业支柱地位日益稳固。2018年,我国食品产业全年主营业务收入已超过9万亿元大关,食品工业完成工业增加值占全国工业增加值的比重为10.6%;农业产业增加值达到6.47万亿元,增长3.5%。在产业规模持续稳定增长的同时,由于正处于经济与社会深刻变革、转型升级的关键时期,食品安全面临的风险尤为严峻。环境污染等导致的长期累积的矛盾日益凸显,新科技、新业态等带来的新型风险不断涌现,造成新旧风险隐患交织,给食品安全带来巨大挑战。

党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央始终高度重视“舌尖上的安全”。以2013年3月启动的食品安全监管体制改革为起点,以新修订《食品安全法》的实施为契机,我国在坚持纵向改革的同时,开始探索横向治理的改革,在推进市场取向改革的前提下,努力发挥市场机制与社会组织和公众参与机制作用,开创了食品安全风险治理的新局面。党的十八届五中全会提出了实施食品安全战略的重大战略举措,食品安全上升为国家战略,开创了具有中国特色的食品安全风险治理的新境界。以2018年从中央到地方的新一轮机构改革的全面推开与顺利实施为契机,以社会共治与统一权威为基本特征的食品安全现代化治理体系开始逐步形成。遵循社会共治的新理念,现代化、市场化、信息化的现代食品安全风险治理手段不断创新并得到广泛应用,极大地提升了我国食品安全风险治理能力。

作者为曲阜师范大学食品安全与农业绿色发展研究中心主任、教授,江南大学食品安全风险治理研究院特约研究员

学习强国:新中国70年来食品安全风险与治理体系的演化变革

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